Le calepin de BeM, militant UDF - Administration

Entre resserrement et inflation - Les équipes gouvernementales sous la Vème République

BeM — Fri, 22 Jun 2007 21:45:00 +0200

En 1996, André Santini reçut le prix d'excellence de l'humour politique pour avoir eu ce bon mot, en pleine tourment du gouvernement : "Alain Juppé voulait un gouvernement ramassé, il va bientôt l'avoir".

Je ne sais pas si le gouvernement Fillon II va se ramasser... En tout cas, le "gouvernement resserré" était une promesse de Nicolas Sarkozy pendant la campagne présidentielle. L'a-t-il tenue ? Pour évaluer dans quelle mesure ce gouvernement est resserré, j'ai fait un graphique reprenant l'évolution de la composition des équipes gouvernementales sous la Vème République.

Précisons d'abord que, s'il mettait souvent en avant la nécessité d'une équipe compacte, c'était toujours en promettant "15 ministres". Entendant cela, beaucoup sont tombés dans le panneau et ont compris que le prochain gouvernement compterait 15 membres. Or, Nicolas Sarkozy ne comptait évidemment pas les Secrétaires d'Etat... D'où les deux manières d'évaluer aujourd'hui cette promesse, au vu du gouvernement Fillon II :

certains journalistes, blogueurs, commentateurs (au hasard: Carnet de Subversion, anti-sarko viscéral) ont considéré comme non tenue cette promesse, puisque le gouvernement comporte 32 membres (dont 16 Secrétaires d'Etat sans compter le Haut Commissaire) ;
pour d'autres, le Président a parfaitement tenu sa promesse, puisqu'on compte bien 15 ministres,

Je me classe dans cette dernière catégorie : oui Nicolas Sarkozy a réussi à faire une équipe resserrée. En revanche, il n'opère en rien une rupture (ou alors uniquement par rapport à dérive "inflationniste" des années 1980-1990). En effet, une trentaine de membres était la norme dans les 2 premières décennies de notre régime, et, récemment, il suffit de remonter au gouvernement Raffarin II pour trouver unéquipe de 28 membres !!

Il n'a donc pas fallu attende Sarkozy pour avoir des équipes resserées. Mais tout de même, il a réussi ce pari, difficile si l'on tient compte des difficultés que posent l'ouverture à la gauche et le dosage entre les composantes de l'UMP. Beaucoup émettaient des doutes sur la faisabilité d'un tel gouvernement, associant ouverture et compacité, comme Versac, ou moi-même dans une précédente note).

J'ai récapitulé dans un graphique la répartition entre Ministres d'Etat, Ministres, Ministres délégués et Secrétaires d'Etat des gouvernements de la Vème République (à l'aide de ces listes Wikipédia ). Je n'ai omis que les petits ajustements mineurs, insuffisants pour parler de remaniement.

Ce graphe nous apprend plusieurs tendances quant à l'évolution de la composition des équipes gouvernementales depuis 50 ans :

un nombre de Ministres stable sur 50 ans : 15 environ.
une inflation de la taille des équipes due à l'accroissement du nombre de Secrétaires d'Etat à partir des années 1970s, et des Ministres Délégués depuis 1981.
une tendance à l'inflation au fil des remaniements au cours d'une même législature
une évolution de la place et du rôle des Ministres délégués
une évolution de la place et du rôle des Ministres d'Etat

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Si ça vous intéresse toujours, on détaille quelques points :

1. un nombre stable de Ministres sur 50 ans, une quinzaine.

2. une inflation du nombre de Secrétaires d'Etat à partir des années 1970s, et des ministres délégués depuis 1981.

3. une tendance à l'inflation au fil des remaniements au cours d'une même législature

Chaque premier ministre voit son équipe grossir quand il en change : c'est vrai pour BArre, Mauroy, Rocard, Juppé. Signe probablement que la fin de l'état de grâce et l'usure du pouvoir obligent à chaque fois à en faire profiter un plus grand nombre, pour "tenir les troupes" en vue des élections approchantes. (Je laisse ceux de mes lecteurs qui en ont les connaissances historiques requises nous suggérer d'autres explications, mais je ne vois que celle-ci.)

Seuls Pompidou et Jospin ont réussi à contenir l'élargissement de l'équipe (avec une remarquable stabilité pour Jospin, qui à part quelques ajustements, termine le mandat avec la même team qu'au début). C'est d'autant plus louable que la majorité du gouvernement socialiste était une coalition plurielle, et qu'il fallait dont servir le MRC, les Verts, les PRG, le PS, et l'OCI.

La création de l'UMP pourrait bien également - l'avenir le dira - contribuer à la compacité des équipes gouvernementales : en assurant le contrôle des courants et déchirements de la droite française, peut-être donnera-t-elle les coudées franches au Premier Ministre pour resserrer son équipe (autrement dit pour se permettre d'éconduire de nombreux députés candidats à des portefeuilles ! ).

Le fait d'avoir une majorité confortable à l'Assemblée doit aussi être un facteur facilitant cet effort de resserrement : la palme du gouvernement pléthorique revient au gouvernement Rocard II, à l'époque où le PS n'avait qu'une majorité relative. L'ouverture à d'autres forces s'était alors traduite par une explosion du nombre de portefeuilles, travers qu'à sur éviter le dernier gouvernement. Pour le moment, car on ne sait ce que sera FIllon III : j'imagine bien Sarkozy, après quelques tangages dans la majorité, contraint de distribuer les postes à tous les courants de la droite UMPiste, qui pour l'instant se tait, en attendant que soient pourvues les autres postes prestigieux que la République a à offrir à ses députés : la questure (comme l'évoque Authueil), les Présidences de Commissions, etc.

4. une évolution de la place et du rôle des Ministres délégués

A l'origine au nombre de 2 ou 3, rattachés au Premier MInistre pour des questions transversales (Réforme administrative, Plan, Aménagement du Territoire), ils se multiplient en occupant des portefeuilles de plus en plus variés (Villepin) . Il me semble qu'ils avaient fini par devenir des "Super Secrétaires d'Etat", ayant perdu leur double vocation exceptionnelle et transversale.

Ils ont disparu avec Fillon II. Ceci traduit la volonté du Président d'avoir des Conseils des Ministres allégés, puisque les Secrétaires d'Etat participent uniquement aux Conseils lorsque des questions les intéressant sont à l'ordre du jour. Donc logiquement les CM de N. Sarkozy devraient rassembler entre 15 et 20 membres en moyenne.
Il faudra voir si cette intention est suivie d'effet ; vu l'importance du Conseil des Ministres de nos jours, il est à mon avis probable que Fillon et Sarkozy cèdent aux caprices des Secrétaires d'Etat plus souvent que de besoin : "Allez, François, laisse-moi venir, je veux être photographié à la sortie du Conseil, euuuhhhh !!!" "D'accord, mais tiens toi calme".

5. une évolution de la place et du rôle des Ministres d'Etat

Les Ministres d'Etat ont suivi la piste inverse de celles des Ministres délégués, puisqu'aujourd'hui, la fonction est rare (aucun Ministre d'Etat entre 1995 et 2005) et devenue facultative, alors que dans les premiers gouvernements, les 4 ou 5 principaux portefeuilles avaient tous rang de Ministre d'Etat.

D'ailleurs, les domaines de ces Ministres d'Etat donnent parfaitement à voir les priorités politiques de chaque époque :

au début du régime: la Coopération, les Affaires Algériennes, les DOM ;
puis la Réforme Administrative et la Fonction Publique
la Fonction publique et le Tourisme à partir de 1968
de 1958 à 1968, les Affaires Culturelles
Intérieur et Justice sous Chirac-1976, mais Finances et Privatisation sous Chirac-1986
etc

Aujourd'hui, la fonction de Ministre d'Etat vient uniquement singulariser un Vice-Premier Ministre, si l'on se fie aux deux dernières utilisation de cette fonction (pour Sarkozy, sous Villepin ; pour Juppé/Borloo, sous Fillon). Mais comme toujours, cela se justifie pour indiquer une priorité de politique publique (le MEDAD sous le gvt Fillon II), et pour des questions d'équilibre entre les poids (lourds!) politiques (ex: Sarkozy sous le gvt Villepin)

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Au final, il semble que l'on soit passé :

d'une répartition originelle (années 1960) où l'on distingue entre d'un côté les Ministres d'Etat pour les gros portefeuilles, et de l'autre les Ministres (les Secrétaires ne représentant que 4 ou 5 postes);
à un mode de répartition (depuis les années 1990), où l'on a d'un côté les Ministres, de l'autre les Secrétaires d'Etat (nombreux), la fonction de Ministre d'Etat étant devenue facultative.

Voilà quelques pistes de réflexions.
Lachez vos comm', comme on dit sur Skyblog.

Mon Puteaux ou les artifices des conseils municpaux

BeM — Tue, 28 Feb 2006 08:45:51 +0000

Cela faisait un moment que je n'avais pas consulté le site de Christophe Grébert. J'y trouve avec plaisir quelques notes intéressantes et qui donnent une bonne idée des abus de certaines municipalités en France. (c'est probablement la clé du succès de ce site : sa vocation dépasse le niveau local). En l'occurence, une note édifiante publiée hier détaille la manière dont la majorité utilise toutes les marges de maneouvre légales pour saper le travail de l'opposition....
Voilà la note en question :

MonPuteaux.com (Puteaux 92800): A Puteaux, la maire Joëlle Ceccaldi prévient de la tenue d'un conseil que "5 jours francs" avant

Les élus de l'opposition sont prévenus au tout dernier moment. L'ordre du jour et les dossiers qui seront discutés en séance leurs sont envoyés en paquet recommandé depuis la Poste du Louvre à Paris, à J-6 du conseil, juste avant minuit. De cette manière, ils ne recoivent le recommandé que le surlendemain, à J-4. S'ils ne sont pas chez eux le matin quand le facteur passe, ils ne peuvent aller récupérer les dossiers que le soir ou le lendemain, soit à J-3. Ils n'auront ainsi que 48 ou 72 heures pour préparer un conseil au cours duquel de 50 et 80 décisions devront être votées. Et ils auront à se prononcer sur plusieurs millions d'euros de dépenses (nos impôts) sur la base de quelques lignes d'informations que la mairie veut bien leur communiquer et nous communiquer.

Cette pratique est vraiment étonnante de perversité. Je choisis de faire confiance à ce que décrit Ch. Grébert, ayant déjà eu par d'autres personnes des échos similaires.
Puis je vais tout de suite sur le site de la mairie de Puteaux vérifier l'ordre du jour du conseil municipal de ce soir, histoire d'avoir un avant-gout de ce que Ch. Grébert va vidéo-blogger, et de savoir si ce conseil municipal sera croustillant ou pas... Et là, surprise ! Je découvre que la municipalité putéolienne s'amuse en placer en tout dernier point de l'ordre du jour les sujets les plus importants.

Mairie de Puteaux: Ordre du jour du Conseil du 28 février

44°/ Débat d’orientation budgétaire.

Qu'est-ce que le débat d'orientation budgétaire ? C'est une étape particulièrement importante dans le calendrier de l'élaboration du budget d'une commune. Il intervient en début d'année, avant l'adoption du budget primitif. Même s’il ne constitue pas une décision sur un quelconque projet de budget, il constitue une formalité obligatoire qui vient éclairer le vote des élus, et dont l'absence peut entraîner l'illégalité de toute la délibération budgétaire.

Code Général des Collectivités Locales - Article L2312-1

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur.

Pourtant, ce débat d'orientation interviendra, à vue de nez, aux alentours de 1 heure du matin !! Cette pratique n'est pas rare, si je me fie aux multiples séances de conseils municipaux auxquelles j'ai pu assister dans plusieurs communes d'Ile-de-France : on place les sujets "chauds" ou très politiques (c'est le cas pour tout ce qui relève du budget) à la toute fin, quand le public sera rentré se coucher, et quand les conseillers municipaux, même les plus combatifs, auront hâte de rejoindre leurs pénates et d'abréger les débats. C'est tout simplement choquant.

Bien sur l'ordre du jour peut être modifié par un vote du conseil en début de séance, à la demande d'un conseiller municipal, mais la logique majoritaire ne laisse jamais passer de tels changements, en particulier lorsqu'il s'agit d'artifices intentionnelement mis en place pour éviter que les sujets importants aient la place qu'ils méritent.
Je trouve que la maîtrise de l'ordre du jour des conseils municipaux devraient être encadrée par la loi, en demandant par exemple que soit donnée à certaines délibérations obligatoires et stratégiques une place correspondante : pas forcément en premier, mais dans la première moitié de la séance par exemple.
Tant qu'on y est, il faudrait ajouter à la réforme du mode de scrutin des députés, réclamée avec force par l'UDF et qui a récemment fait l'objet d'un colloque à l'UDF, celle du mode d'élection des conseillers municipaux : la prime accordée à la liste arrivée en tête est démesurée, et laisse bien souvent l'opposition embryonnaire. Ceci rend d'autant plus important la retransmission video des conseils municipaux (parce que lire les comptes-rendus reste quand même très fastidieux), que cela soit à l'initiative de la mairie (c'est le cas depuis 1997 à Issy-les-Moulineaux, avec les conseils municipaux interactifs) ou, à défaut, grâce à l'action citoyenne de quelques bloggueurs!! Grébert-Santini, même combat ! J'imagine qu'ils seraient heureux d'apprendre que, pour le coup, je les mets dans même sac!!

Comme un oral de concours qui n'en finit pas...

BeM — Thu, 09 Feb 2006 06:58:34 +0000

Voilà ce que me suis dit en visionnant l'audition du juge Burgaud cette nuit sur la Chaine Parlementaire. J'avais la vision d'un grand O où les examinateurs, parfois, s'étonnent de l'immaturité de celui qu'ils évaluent, et renoncent, de guerre lasse, à obtenir les réponses qu'ils espéraient entendre.

Où est le puissant juge décrit en ces mots (morceaux choisis des auditions) ?

Mon avocat n'a jamais eu le droit d'interrompre le juge. Il a fallu qu'il se batte pour faire parfois rectifier des phrases - Christian Godard

Il m'a dit d'emblée : « Vous avez intérêt à parler, sinon, pour vous, c'est vingt ans! » - Thierry Dausque

A moi, il a dit : « J'ai trois ans pour instruire, vous aurez vingt ans pour réfléchir! » - Pierre Martel

A mes accusateurs, il disait : « Alors, qu’est ce qu’il a fait, lui ? » Et toujours avec un petit sourire. Et quand j’ai passé de faux aveux, il a changé de comportement avec moi. Il ne me tutoyait plus, me demandait comment ça allait, en prison… - Daniel Legrand (fils)

Avec les policiers de la PJ, je n’ai pas eu de problème. Mais dès qu’on arrivait devant le juge Burgaud, j’avais l’impression d’arriver devant le Bon Dieu. C’était pas le garde à vous, mais presque… - Pierre Martel

J'en viens à penser que la timidité et le manque de confiance dont il faisait preuve lors des auditions (remarquez, on le serait à moins...) ne sont pas contradictoires avec ces témoignages d'un juge arrogant : on voit souvent les personnes timides, celles qui doutent de leur compétence ou de leur légitimité, se réfugier derrière leur position hiérarchique, leur rang social.

J'imagine aisément un juge Burgaud, sortant de Sciences Po et de l'ENM, bon technicien mais terrifié à l'idée de devoir instruire sa première affaire "pour de vrai", qui pour s'affirmer en vient à rabaisser les personnes mises en examen, à jouer au "mauvais juge" comme certains font les "mauvais flics".

Le juge Burgaud me fait penser à un autre juge, qu'évoquait longuement France 2 dans un "Faites entre l'accusé" voilà deux semaines : le jeune juge Lambert, chargé de la première instruction de l'affaire dite "du petit Grégory". Ses erreurs ont marqué à jamais cette affaire en la rendant insoluble (des questions qui auraient dû être posées ne l'ont pas été, des preuves qui auraient dût être protégées ne peuvent plus aujourd'hui être examinées à l'aide de nouvelles techniques).

Tout ces "petits juges" (je crois que le Figaro reprend ce titre ce matin) posent de manière plus globale la question du système de formation des élites administratives en France.
Il est grosso modo basé, comme pour la magistrature, sur la réussite à un concours de haut niveau suivi d'une période de formation dans une école. Plusieurs "corps" suivent ce processus : administrateurs civils (ENA), administrateurs territoriaux (INET), inspecteurs du travail (INTEFP), directeurs d'hopitaux (ENSP), cadres de la Sécurité Sociale (ENSSS), etc. Le cas des jeunes juges d'instruction est spécifique en ce que ceux-ci ont très rapidement des responsabilité énormes, car ils peuvent apparemment briser des vies par des erreurs d'appréciation ou de procédure. Mais ils ne font selon moi que jeter une lumière crue sur un penchant français pour la sélection par concours. Simplement, dans les autres corps, "l'écran" et les filtres de l'administration évitent en général de tels fiascos, et de toute façon les enjeux et missions sont différents.

Je me demande comment sont formés les juges à l'étranger. En particulier, d'autres pays ont-ils adopté le système inquisitoire ? Les juges d'instruction y sont-ils alors formés de la même manière et confrontés aussi tôt avec des affaires assez dures ?

Je crois que je trouverai réponses à ces questions dans les mois à venir, car on sent poindre une réforme et un grand débat sur notre Justice. (Je crois que les Allemands ont un système mixte, où le parquet initie l'instruciton, ensuite poursuivie par un juge spécifique.)

Le Monde.fr : Mainmise sur les cabinets ministèriels

BeM — Sun, 08 Jan 2006 10:33:33 +0000

Comme l'explique cet article du monde, la composition des ministères depuis le remaniement de 2004 a vu le corps préfectoral prendre de plus en plus d'importance. Principale raison avancée:le sens du concret et la polyvalence des préfets.

Pour les politiques, ils détiennent de nombreux avantages : généralistes, proches du terrain et des élus, sensibles à la politique... Mieux, à une époque où les collectivités locales voient leurs pouvoirs renforcés et où la plupart des régions sont passées dans l'opposition, les préfets aident les politiques à défendre les prérogatives régaliennes ou régulatrices du pouvoir central.

Cet article me rappelle une phrase de Laurent Fabius

Grosso modo, l'ancien plus jeune Premier Ministre de France estimait que "à l'avenir, les cabinets ministériels seront composés pour moitié d'énarques et pour moitié d'élus locaux". Bien sûr, le préfet est loin d'être un élu local ! mais comme l'explique l'article du monde (lien ci dessous), c'est la connaissance du monde des collectivités qui leur redonne la main face aux autres grands Corps de l'Etat, à l'heure où les nouveaux transferts de compétences (entamés sous Jospin, poursuivis, approfondis et officialisés par Raffarin) ont fait de ces mêmes collectivités des partenaires incontournables de toute politique publique.

Alors poussons la logique jusqu'au bout : verra-t-on demain des fonctionnaires territoriaux de catégorie A (attachés et administratieurs) intégrer des cabinets ministériels, comme c'est le cas pour les énarques ? Après tout, le ministre Delevoye avait bien envisagé la fusion des deux système de formation des administrateurs civils (ENA) et des administrateurs territoriaux (INET). Il est vrai que si les cabinets ministériels continuent d'enfler, il y aura de la place pour tout le monde !!

A moins que les cabinets soient supprimés, comme le demandent régulièrement plusieurs think tank, tel la fondation Jean Jaurès en 2001, ou comme le proposait Jean Picq, aujourd'hui président de chambre à la Cour des Comptes, dans un rapport sur la réforme de l'Etat remis en 1994 au ministre de la FP André Rossinot.

Ce qui est sûr, c'est qu'un mouvement ~~contraire~~ inverse a déja commencé : en 2004, plusieurs ministres devenus présidents de région ont choisi des énarques comme directeurs généraux des services de leur conseil régional : le cas de Gilles Le Chatelier, conseiller d'Etat et DGS de Rhône Alpes, de Jean-Luc Fulachier, proche de Segolène Royal, ~~Inspecteur des Finances~~ administrateur civil à Bercy et DGS de Poitou-Charentes, ou bien encore de Jean-Luc Mercadié , Inspecteur des Finances qui a rejoint Alain Rousset pour diriger les services de la Région Aquitaine, sont emblématiques d'un transfert des lieux de pouvoirs vers les collectivités, qui commencent à attirer la haute fonction publique d'Etat.

Cette évolution de la haute fonction publique me semble tout à fait intéeressante à observer, non seulement parce que le corporatisme est un élément important de la réussite ou de l'échec de certaines réformes, mais aussi parce que ces fonctionnaires sont les soutiers de toute politique publique, à cet égard, leur origine nous concerne aussi.
A suivre.

Article en version intégrale

Mainmise sur les cabinets ministériels
LE MONDE | 06.01.06